A Nuova Delhi i BRICS hanno scritto che la riforma è dovuta. A New York il Sud Globale ha detto di essere pronto a pretenderla. Resta da vedere se saprà anche organizzarsi per ottenerla, cioè trasformare una maggioranza aritmetica in un soggetto politico
In prima fila davanti alle crisi, in ultima fila quando si decide
Il 22 settembre 2026, a margine dell’ottantunesima sessione dell’Assemblea generale, Subrahmanyam Jaishankar ha riunito a New York i ministri di quello che la diplomazia indiana chiama il gruppo dei Paesi del Sud Globale «di orientamento affine e amici». Il tema scelto aveva il tono di un programma: Navigating Together Towards a Brighter Future – the Compelling Case for an Empowered Global South. Nel discorso d’apertura il ministro ha consegnato l’immagine che resterà di questa sessione. Il Sud Globale siede in prima fila davanti alle crisi del mondo e nelle ultime file quando si tratta di decidere come affrontarle, perché le istituzioni costruite per un’altra epoca continuano a riflettere i rapporti di forza di quell’epoca.
Dieci giorni prima, a Nuova Delhi, Narendra Modi aveva aperto il diciottesimo vertice BRICS con una formula più dura. La governance globale, nella sua descrizione, ha la forma di una «piramide del privilegio», e la riforma del Consiglio di Sicurezza non può più essere rinviata, servono scadenze fisse e risultati verificabili. Interpellato sul punto, il portavoce del Segretario generale Stéphane Dujarric ha ammesso che la rappresentanza dei Paesi in via di sviluppo nelle sedi in cui si scrivono le regole globali è insufficiente, e che quelle sedi, dal Consiglio alle istituzioni finanziarie, dovrebbero riflettere il 2026 e non più il 1945.
Tre momenti in meno di due settimane non spostano di un millimetro l’architettura della Carta. Bastano però a formulare la tesi di queste pagine. La riforma delle Nazioni Unite è diventata una questione di legittimità prima che di efficienza, e la legittimità di un’organizzazione fondata sull’«eguaglianza sovrana di tutti i suoi Membri» (art. 2, par. 1 della Carta) dipende ormai dalla maggioranza che quell’organizzazione la abita. Il protagonismo del Sud Globale è necessario in senso stretto: senza di esso la riforma non ha un soggetto che la porti né un criterio che la giustifichi. Con esso, come si vedrà, non ha ancora uno strumento che la imponga.
L’aritmetica del 1945
Nel 1945 i membri fondatori erano 51; oggi sono 193. Il Consiglio di Sicurezza è stato allargato una sola volta, con la risoluzione 1991 A (XVIII) del 1963, entrata in vigore nel 1965, che portò i seggi da undici a quindici aggiungendo soltanto membri eletti. I cinque seggi permanenti, e con essi il potere di veto previsto dall’art. 27, par. 3, sono rimasti quelli delle potenze vincitrici della Seconda guerra mondiale. Il risultato non richiede interpretazione. L’Africa, con 54 Stati membri e una parte cospicua delle operazioni di pace sul proprio territorio, non dispone di alcun seggio permanente. L’America Latina e i Caraibi nemmeno. L’Asia, che ospita più della metà dell’umanità, vi è rappresentata dalla sola Cina.
Il meccanismo di revisione è costruito per proteggere questa fotografia. L’art. 108 richiede il voto favorevole dei due terzi dell’Assemblea e la ratifica dei due terzi dei membri, «compresi tutti i Membri permanenti del Consiglio di Sicurezza»: a ciascuno dei cinque spetta dunque, oltre al veto politico, un veto costituzionale. Dal 2009 la discussione è incanalata nei Negoziati intergovernativi (IGN) avviati con la decisione 62/557 dell’Assemblea, che da allora si chiudono ogni anno con una decisione di rinnovo. Il presidente keniano William Ruto lo ha ricordato dal podio dell’Assemblea pochi giorni fa, con una constatazione che vale più di molte analisi: diciassette anni dopo, si sta ancora negoziando.
Quando l’ONU si è riformata davvero, lo ha fatto lasciando intatta la distribuzione del potere. Il pacchetto lanciato da António Guterres nel 2017, esaminato dal servizio di ricerca del Parlamento europeo, si articolava su sviluppo, gestione, pace e sicurezza, e rispondeva alle critiche di scarsa responsabilità, trasparenza ed efficacia; il briefing annotava anche che il termine stesso di «riforma» si era rivelato problematico per gli Stati membri, proprio per l’assenza di un’intesa sul suo significato. Nulla, in quel disegno, toccava la composizione degli organi decisionali. L’iniziativa UN80, avviata nel marzo 2025, ha seguito la stessa grammatica in condizioni peggiori: tagli al bilancio della Segreteria, revisione dei mandati, fusioni di uffici, dentro una crisi di liquidità generata dai contributi non versati. La riforma amministrativa si fa perché non redistribuisce nulla. Quella politica resta bloccata per la ragione opposta.
Genealogia di una rivendicazione
Il Sud Globale non scopre oggi le Nazioni Unite come terreno di lotta. Dena Freeman ha mostrato che i Paesi del Sud si sono pensati come soggetto collocato globalmente fin dagli anni Sessanta, molto prima che la categoria entrasse nel lessico accademico, e che il Gruppo dei 77 ha costantemente ricondotto i propri problemi all’ingiustizia dell’ordine internazionale, cercando di correggerla con il diritto internazionale e i processi politici multilaterali. La Conferenza di Bandung del 1955, la nascita del G77 nel 1964 e la Dichiarazione sul Nuovo Ordine Economico Internazionale del 1974 (ris. 3201 S-VI) tracciano una linea continua. La Dichiarazione di Nuova Delhi la rivendica in modo esplicito: il richiamo a Bandung colloca i BRICS nella genealogia dell’anticolonialismo, non in quella della competizione tra grandi potenze.
Che cosa è cambiato, allora, rispetto agli anni del NIEO? Due cose, e nessuna delle due appartiene alla retorica. La prima è il peso materiale. Secondo l’Institute of South Asian Studies di Singapore, il formato allargato dei BRICS rappresenta circa il 37 per cento del prodotto mondiale e il 54 per cento della popolazione. Il G77 degli anni Settanta aveva i numeri in Assemblea e poco altro; il Sud del 2026 dispone anche di capacità industriale, riserve e tecnologie a basso costo. La seconda novità discende dalla prima: l’esistenza di alternative istituzionali, dalla Nuova Banca di Sviluppo ai circuiti di pagamento in valute nazionali ai fori regionali. Il NIEO chiedeva al Nord di cambiare le regole. Il Sud di oggi può anche scriverne altre, e questa possibilità cambia il valore della sua domanda di riforma. Chi può uscire negozia in modo diverso da chi non ha scelta.
Uno studio diffuso all’inizio del 2026 sul rapporto tra ascesa del Sud e riforma dell’ONU offre un controllo utile. I casi di adattamento multilaterale riusciti, come l’Accordo di Parigi, condividevano un problema che richiedeva partecipazione universale, una conduzione procedurale inclusiva, la mobilitazione della società civile a Nord come a Sud e una base scientifica comune. Nessuna di queste condizioni si ritrova nel dossier del Consiglio di Sicurezza, dove il problema è la distribuzione di un bene scarso, il potere di decidere sulla guerra e sulla pace, e dove ogni guadagno di un attore è una perdita per un altro. È per questo che lì il protagonismo del Sud deve assumere una forma diversa dalla semplice partecipazione.
Nuova Delhi: che cosa dice la Dichiarazione, e che cosa tace
Adottata per consenso il 12 settembre 2026, al termine della sessione plenaria ristretta, la Dichiarazione di Nuova Delhi conta 140 paragrafi. Sulla riforma delle Nazioni Unite compie tre operazioni. Riafferma l’impegno per una riforma complessiva dell’organizzazione, compreso l’allargamento della rappresentanza dei Paesi in via di sviluppo nel Consiglio di Sicurezza. Riconosce le aspirazioni africane espresse nel Consenso di Ezulwini e nella Dichiarazione di Sirte. Registra, infine, il sostegno di Cina e Russia a un ruolo maggiore di Brasile e India nel sistema ONU, «incluso il Consiglio di Sicurezza». Letti insieme, i paragrafi dedicati alla governance compongono una strategia coerente: restare dentro il sistema multilaterale e riscriverne la gerarchia interna.
Il lessico va però letto con la lente, perché è lì che si misura la distanza tra dichiarazione e impegno. Un «ruolo maggiore» non è un seggio permanente. La formula riprende quella delle dichiarazioni precedenti, e il fatto che un vertice presieduto dall’India non sia andato oltre dice molto sul limite del consenso interno: Pechino sostiene l’aspirazione indiana a contare di più, non quella di sedere accanto a sé con gli stessi poteri. Il Consenso di Ezulwini, dal canto suo, chiede per l’Africa almeno due seggi permanenti con tutte le prerogative dei membri attuali, veto compreso, e cinque seggi non permanenti. Nessuno dei due membri permanenti del club BRICS ha mai sottoscritto questa posizione nei suoi termini; la Dichiarazione ne «riconosce» le aspirazioni, che è cosa diversa.
Conta anche ciò che il testo non nomina. La Dichiarazione evita di indicare Paesi anche sui dossier più sensibili e non menziona mai gli Stati Uniti, pur in un anno segnato dalla guerra contro l’Iran e dalla politica tariffaria di Washington. È una scelta di metodo imposta dalla composizione del blocco, che tiene insieme Iran, Arabia Saudita ed Emirati: la riunione dei ministri degli esteri di maggio si era chiusa senza dichiarazione congiunta proprio per le divergenze sull’Asia occidentale. La riforma delle istituzioni diventa così, per sottrazione, il terreno su cui il consenso regge. Ne fa un collante e al tempo stesso ne limita l’ambizione, perché su ciò che unisce in quanto rimane vago non si costruisce una proposta negoziabile.
Da qui il peso della proposta procedurale avanzata da Modi: che i membri elaborino dieci proposte comuni su rappresentanza, reattività e produzione delle regole, da consolidare in una «Roadmap BRICS per la riforma» entro il prossimo vertice. Se realizzata, sarebbe la prima volta che il blocco passa dalla formula alla bozza. È l’indicatore più concreto uscito da Nuova Delhi, ed è anche quello che più facilmente potrebbe essere lasciato cadere.
New York, settembre 2026: il Sud come coalizione
Il comunicato del Ministero degli esteri indiano sulla riunione del 22 settembre elenca le preoccupazioni condivise dai partecipanti: conflitti che colpiscono la sicurezza alimentare ed energetica, volatilità dei flussi commerciali e d’investimento, la condizione dei marittimi nelle aree di guerra, eventi climatici estremi, ritardi sugli Obiettivi di sviluppo sostenibile. I ministri vi constatano l’indebolimento delle istituzioni multilaterali e chiedono riforme complessive, anzitutto delle Nazioni Unite, perché le crisi in corso colpiscono il Sud in modo sproporzionato. L’incontro si è chiuso con l’impegno a consolidare posizioni comuni e a lavorare per un’architettura di governance equilibrata, partecipativa e giusta.
Tre dettagli della stessa settimana dicono più del comunicato. Jaishankar ha chiesto il passaggio a negoziati su testo nell’IGN, sostenendo che chi blocca il cambiamento sta facendo un uso improprio dell’organizzazione. I ministri della CARICOM hanno concordato con Nuova Delhi un lavoro comune sulla riforma ONU e hanno sostenuto la candidatura indiana a un seggio non permanente per il biennio 2028–29. Ruto, infine, ha legato la rappresentanza nel Consiglio alla riforma dell’architettura finanziaria internazionale: nel 2024 il debito pubblico mondiale ha raggiunto 102.000 miliardi di dollari e i Paesi in via di sviluppo, pur detenendone meno di un terzo, hanno pagato circa mille miliardi di interessi.
Quest’ultimo dato spiega perché il protagonismo del Sud non possa esaurirsi nel Consiglio di Sicurezza. Per gran parte degli oltre centotrenta membri del G77 la questione del veto è lontana, mentre il costo del capitale, il servizio del debito e l’accesso alla finanza climatica sono questioni di ogni bilancio nazionale. Una riforma che aggiungesse quattro o sei seggi permanenti per le potenze emergenti lascerebbe immutata la condizione della maggioranza. Il Sud nel suo insieme ha interesse a tenere insieme rappresentanza politica e riforma finanziaria; le sue potenze regionali hanno interesse soprattutto alla prima. È una divergenza di priorità che nessun comunicato registra e che ogni negoziato reale farebbe emergere.
Tre nodi
Il primo nodo è la rappresentanza del Sud al proprio interno. Il Sud Globale è una maggioranza, non un soggetto unitario. Sul Consiglio si confrontano almeno tre schieramenti. Il G4 (Brasile, Germania, India, Giappone) chiede nuovi seggi permanenti. Il Comitato dei Dieci dell’Unione Africana difende la posizione comune di Ezulwini. Il gruppo Uniting for Consensus respinge nuovi seggi permanenti e propone di allargare la sola categoria elettiva. Di quest’ultimo fanno parte l’Italia, il Pakistan, l’Argentina e il Messico, cioè i vicini e rivali regionali di tre degli aspiranti. Ogni candidatura del Sud genera un’opposizione del Sud. Uniting for Consensus presenta il proprio modello come il più attento alla sottorappresentanza di Asia-Pacifico e America Latina dopo il 1963; buona parte degli Stati africani vi legge un modo per negare al continente la parità di status. Nessuno dei tre schieramenti dispone da solo dei 129 voti che servono in Assemblea.
Il secondo nodo è il veto. La posizione africana lo chiede per i nuovi membri permanenti in nome dell’eguaglianza; il G4 si è mostrato disponibile a rinviarne l’esercizio a una revisione successiva; i cinque permanenti non hanno interesse né a estenderlo né a limitarlo, e la Russia lo ha difeso apertamente come argine contro iniziative avventate dell’organizzazione. Qui l’interesse dei membri BRICS diverge in modo strutturale. Cina e Russia sono garanti dello status quo che il resto del blocco contesta, e la loro adesione alla retorica della riforma si arresta al perimetro del proprio privilegio. Chiedere ai cinque di votare la propria diluizione, come ho scritto altrove, equivale a chiedere a un monopolista di legiferare sulla propria concorrenza.
Il terzo nodo è finanziario, e per il Sud rappresenta insieme un rischio e un’occasione. Per il 2026 il Segretario generale ha proposto un bilancio ordinario ridotto del 15 per cento e un taglio del personale vicino al 19 per cento; all’inizio dell’anno sono stati soppressi 2.900 posti. Il paradosso è evidente, giacché l’organizzazione si restringe proprio mentre la sua maggioranza chiede di pesare di più al suo interno. Ma chi finanzia un’istituzione acquista titolo a ridisegnarla. Se i contributi mancati di Washington rendono l’ONU più dipendente da altri finanziatori, a cominciare dalla Cina, secondo contribuente del bilancio ordinario, il baricentro negoziale si sposta. Per il Sud la domanda è se questo spostamento produrrà più rappresentanza o soltanto un nuovo patrono.
Tre vie: dentro, sopra, di lato
La prima via è quella negoziale, dentro l’IGN. Il Patto per il Futuro adottato il 22 settembre 2024 ha fissato alcuni principi: riparare come priorità l’ingiustizia storica nei confronti dell’Africa, trattandola come caso speciale; migliorare la rappresentanza di Asia-Pacifico, America Latina e Caraibi; intensificare gli sforzi sulla questione delle categorie di membri; lavorare verso un modello consolidato. È il massimo di convergenza mai registrato in un testo adottato per consenso. È anche, osserva Joseph Preston Baratta, un documento di riconferma più che di trasformazione: i piccoli e medi Stati, maggioranza schiacciante dell’Assemblea, non si sono coalizzati attorno a un’agenda ambiziosa perché impegnati a difendere gli impegni sull’aiuto allo sviluppo e sugli Obiettivi del 2030. La richiesta indiana di un testo negoziale è l’unico modo per mettere alla prova quella convergenza. Valuto probabile, con confidenza moderata, che anche l’ottantunesima sessione si chiuda con l’ennesima decisione di rinnovo.
La seconda via passa sopra il negoziato ordinario. L’art. 109 della Carta prevede una Conferenza generale degli Stati membri per la revisione della Carta, convocabile con il voto dei due terzi dell’Assemblea e di nove membri qualsiasi del Consiglio di Sicurezza. Per la convocazione, dunque, il veto non opera. Baratta, riprendendo gli studi di Mahmoud Sharei, propone che una coalizione di piccoli e medi Stati faccia di questa disposizione mai applicata la leva di una revisione complessiva. Il limite è altrettanto chiaro: le modifiche approvate dalla Conferenza entrano in vigore solo con la ratifica di tutti i membri permanenti (art. 109, par. 2). L’art. 109 non aggira il veto, ma ne rende visibile il costo politico, perché costringe i cinque a opporsi apertamente a un processo voluto dalla maggioranza invece di lasciarlo esaurire nelle procedure dell’IGN. Per il Sud è l’unico strumento giuridico che trasforma il numero in iniziativa.
La terza via corre di lato. È quella che ho chiamato altrove la «riforma necessaria», contrapposta alla «riforma impossibile»: la trasformazione che avanza nei circuiti che le istituzioni universali non controllano, dai pagamenti transfrontalieri alle banche di sviluppo, e che finisce per rendere l’interno meno rilevante. Questa via non chiede il permesso a nessuno. Ha però un costo che il Sud deve mettere in conto: un’ONU svuotata non protegge i piccoli, che del diritto internazionale e della sede universale hanno più bisogno delle grandi potenze. Pechino, Mosca o Nuova Delhi possono permettersi un mondo di club; il Burundi o la Giamaica molto meno.
Le tre vie non si escludono. La combinazione più plausibile nei prossimi anni vede la terza avanzare mentre la prima ristagna, con la seconda tenuta in riserva come minaccia. È in questa combinazione che il protagonismo del Sud diventa necessario e non soltanto auspicabile. Solo una maggioranza organizzata può fare in modo che la pressione laterale produca riforma dentro l’organizzazione anziché il suo abbandono; e solo una maggioranza organizzata può rendere credibile l’art. 109 come alternativa allo stallo.
La valutazione poggia su tre assunti: che i cinque permanenti restino compatti nella difesa del veto; che la rivalità sino-indiana persista; che il disimpegno finanziario statunitense continui. Se il primo cadesse, per esempio con un’apertura di Washington o di Parigi a una limitazione del veto, gli scenari di riforma parziale guadagnerebbero probabilità. Se la rivalità tra Pechino e Nuova Delhi si attenuasse in modo stabile, il nodo del seggio indiano smetterebbe di essere il principale ostacolo interno al blocco.
Un ulteriore banco di prova è ormai imminente. La scelta del successore di Guterres, il cui mandato scade a fine 2026, dirà se la rotazione regionale e la domanda di rappresentanza del Sud contano qualcosa anche nella procedura più opaca del sistema, quella in cui il Consiglio raccomanda e l’Assemblea ratifica.
Una maggioranza che deve diventare soggetto
La Carta si apre con le parole «Noi, popoli delle Nazioni Unite». I popoli del Sud sono la grande maggioranza di quel «noi», e la loro esclusione dal centro decisionale non è più un’anomalia storica tollerabile: è il punto in cui la legittimità dell’organizzazione si incrina. Per questo il protagonismo del Sud Globale è necessario. Non perché il Sud sia portatore di una virtù politica superiore, ma perché nessun altro attore ha insieme l’interesse, i numeri e ormai anche le alternative per costringere l’ONU a riformarsi.
Perché quel protagonismo produca risultati servono però tre passaggi che nessuna dichiarazione ha ancora compiuto. Il primo è un modello meridionale unico, o almeno una tregua tra G4, Africa e Uniting for Consensus sul principio che l’allargamento vada fatto prima di stabilire chi ne beneficia. Il secondo è il collegamento esplicito tra rappresentanza politica e riforma finanziaria, così che la maggioranza dei piccoli abbia ragioni proprie per sostenere le ambizioni dei grandi. Il terzo è l’uso delle istituzioni alternative come leva negoziale e non come uscita di sicurezza.
A Nuova Delhi i BRICS hanno scritto che la riforma è dovuta. A New York il Sud Globale ha detto di essere pronto a pretenderla. Resta da vedere se saprà anche organizzarsi per ottenerla, cioè trasformare una maggioranza aritmetica in un soggetto politico. Le Nazioni Unite sono nate per impedire il ritorno del 1939; il Sud chiede che smettano di somigliare al 1945. Tra le due richieste non c’è contraddizione. C’è soltanto chi, dentro il Consiglio, ha interesse a far credere che ci sia.
