L’UE non può perseguire una difesa comune non perché le manchi il coraggio, ma perché la sua stessa struttura istituzionale è concepita per impedire l’emergere di una volontà unitaria riguardo all’uso della forza.
Unione Europea Occidentale, ovvero la difesa come un guscio vuoto
Proseguendo la critica sul progetto di Difesa Comune Europea, riprendiamo le tappe storiche dei vari tentativi di strutturazione.
Pochi mesi dopo la sconfitta della CED, gli Accordi di Parigi del 1954 trasformarono il Trattato di Bruxelles nell’Unione Europea Occidentale, con l’ingresso di Germania e Italia. L’UEO fu la soluzione di ripiego: manteneva un forum europeo per le questioni di difesa, ma senza dotarlo delle risorse per sviluppare capacità di comando e controllo. Subordinata alla NATO fin dalla nascita, l’organizzazione svolse per decenni un ruolo puramente nominale. La sua stessa esistenza documenta il meccanismo: ogni volta che l’Europa tenta di darsi uno strumento di difesa, lo costruisce in forma tale da non poter competere con la NATO, e dunque da non poterla sostituire.
Il decennio successivo alla caduta della CED conferma la diagnosi. Charles de Gaulle, tornato al potere nel 1958, sferra alla dinamica dello spillover un colpo mortale: la crisi della sedia vuota, l’uscita della Francia dal comando integrato NATO nel 1966, la rivendicazione di una force de frappe nucleare autonoma. Paradossalmente, il leader europeo più ostile all’egemonia americana fu anche il più ostile all’integrazione europea: perché entrambe, agli occhi gollisti, comprimevano la sovranità nazionale francese. La lezione è istruttiva. L’autonomia dall’egemone esterno, quando fu perseguita, lo fu in chiave nazionale e non europea — proprio la strada che rendeva impossibile una difesa comune. La ganascia esterna e quella interna si scambiavano i ruoli senza mai allentare la presa.
Maastricht, Petersberg e il soffitto atlantico
Il risveglio arriva con la fine della Guerra fredda, ma è un risveglio che conferma i limiti. Il Trattato di Maastricht del 1992 introduce la Politica Estera e di Sicurezza Comune come secondo pilastro dell’Unione, di natura dichiaratamente intergovernativa. Lo stesso 1992 vede la Dichiarazione di Petersberg definire i compiti che l’UEO potrà svolgere: missioni umanitarie, di mantenimento della pace, di gestione delle crisi. È significativo ciò che questi compiti includono e ciò che escludono. Includono la gestione delle crisi fuori dai confini; escludono la difesa territoriale, lasciata alla NATO. L’Europa si ritaglia il ruolo di potenza civile e di gestore di crisi periferiche, ma rinuncia esplicitamente alla funzione che definisce uno Stato: difendere il proprio territorio. Il soffitto atlantico è codificato nei trattati.
La crisi jugoslava dei primi anni Novanta espone la contraddizione con brutale chiarezza. Di fronte a una guerra nel proprio cortile, l’Europa si rivela incapace di agire; la guerra in Bosnia si ferma solo nel 1995, dopo l’intervento statunitense e NATO. Il ministro degli Esteri lussemburghese Jacques Poos aveva proclamato che era giunta l’ora dell’Europa; l’ora dell’Europa si rivelò l’ora della sua impotenza. Il Kosovo, nel 1998-99, ripete la sequenza: gli europei più disposti degli americani a inviare truppe di terra, ma incapaci di schierare cinquantamila uomini nonostante l’imponenza numerica dei loro eserciti sulla carta.
È da questo doppio fallimento balcanico che nasce, al vertice di Saint-Malo del dicembre 1998, la svolta franco-britannica che darà vita alla Politica Europea di Sicurezza e Difesa. Tony Blair muta la storica posizione atlantista britannica e accetta che l’Unione debba dotarsi di una capacità militare autonoma. Ma anche qui il soffitto regge. La segretaria di Stato americana Madeleine Albright fissa le tre condizioni — le famose tre D: nessun disaccoppiamento dalla NATO, nessuna duplicazione delle sue strutture, nessuna discriminazione dei membri NATO non-UE. La PESD nasce dunque con il permesso della potenza che dovrebbe emancipare: può esistere purché non insidi la NATO. L’autonomia strategica europea viene concepita, fin dal suo atto di nascita, come subordinata al placet di chi la rende superflua.
Il Trattato di Nizza del 2000 formalizza l’assetto, trasferendo all’Unione le funzioni dell’UEO e creando le strutture politico-militari — il Comitato Politico e di Sicurezza, il Comitato Militare, lo Stato Maggiore. Si stabilisce l’obiettivo di una forza di reazione rapida fino a sessantamila uomini, dispiegabile in sessanta giorni. Sulla carta, un passo notevole. Nella sostanza, come osservano gli stessi giuristi che ne hanno studiato l’evoluzione, l’accordo di Nizza non fornì orientamenti politici per lo sviluppo del ruolo militare dell’Unione: le dottrine che modellavano la PESD venivano definite in modo frammentario dagli stati maggiori NATO ed europei, non dalle istituzioni politiche. La difesa europea cresceva come apparato tecnico privo di testa politica — che è un altro modo di dire che cresceva dentro la tenaglia.
L’illusione dell’integrazione post-Lisbona
Il Trattato di Lisbona del 2009 rappresenta, sul piano formale, il punto più avanzato dell’integrazione della difesa. Introduce la clausola di solidarietà e la clausola di mutua assistenza in caso di aggressione armata; eleva l’Agenzia Europea per la Difesa a livello di trattato; istituisce la Cooperazione Strutturata Permanente. La sostituzione dell’acronimo PESD con PESD-C, poi PSDC, segnala l’ambizione di rafforzare l’elemento identitario. Ma la lettura ravvicinata delle disposizioni rivela la consueta struttura a doppio fondo: ciò che una mano concede, l’altra ritira.
La clausola di mutua assistenza dell’articolo 42(7) enuncia un obbligo di aiuto tra Stati membri in caso di aggressione, ma — come ammettono i commentatori — non comporta alcuna implicazione per le strutture istituzionali e militari dell’Unione né per le capacità comuni, e dunque non crea alcun obbligo in capo all’UE in quanto tale. L’obbligo è tra Stati, non verso l’Unione; e lo stesso articolo riafferma che per i membri NATO l’Alleanza resta il fondamento della loro difesa collettiva. La difesa europea di Lisbona è un’architettura che moltiplica le clausole e le strutture senza mai spostare il centro decisionale dall’unanimità intergovernativa. Ogni decisione della PSDC richiede il consenso di tutti; ogni Stato conserva un veto; nessuna istituzione europea possiede forze proprie o può richiederle unilateralmente.
La Cooperazione Strutturata Permanente era stata concepita come lo strumento più promettente: avrebbe dovuto permettere a un’avanguardia di Stati con capacità militari superiori di integrarsi più profondamente. Attivata solo nel 2017, dopo che la Brexit ne rimosse il veto britannico, la PESCO si è rivelata di scarsa rilevanza pratica, in parte proprio perché vi hanno aderito quasi tutti — ventisei Stati su ventisette — svuotandone la logica di avanguardia. Lo strumento pensato per superare la paralisi dell’unanimità è stato neutralizzato dall’unanimità stessa: per non escludere nessuno, si è rinunciato a fare avanguardia. Il sistema ha metabolizzato l’anticorpo.
Le forze cui l’Unione può in teoria ricorrere sono i Battlegroups, unità multinazionali di circa millecinquecento uomini, teoricamente pronte dal 2007 a reazioni rapide. Non sono mai stati dispiegati. La formula riassume l’intera stagione: uno strumento militare che esiste sulla carta, dotato di una procedura di dispiegamento, e che non viene mai usato perché il dispiegamento richiede una decisione politica unanime che nessuno riesce mai a produrre. Lo iato tra capacità nominale e volontà operativa — quel capability-expectations gap che la letteratura diagnostica da trent’anni — non è un difetto tecnico da correggere, è la manifestazione fenomenica della tenaglia: le capacità restano nominali perché la volontà è strutturalmente inceppata, e la volontà è inceppata perché il sistema richiede l’unanimità mentre l’ombrello esterno rende non necessario superarla.
Occorre, a questo punto, nominare con precisione la ganascia interna. La difesa appartiene, nell’ordinamento dell’Unione, a una categoria speciale in cui il metodo comunitario ordinario non si applica. La PESC e la PSDC sono, fin dall’origine, politiche in cui gli Stati membri conservano la piena sovranità. L’articolo 42(2) del Trattato sull’Unione prevede che la politica di sicurezza e difesa comune condurrà a una difesa comune quando il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, così deciderà. La difesa comune è cioè un obiettivo condizionato a una decisione unanime che non è mai stata presa, e la cui adozione richiederebbe poi la ratifica di ciascuno Stato secondo le proprie norme costituzionali. Tre livelli di veto sovrapposti — l’unanimità del Consiglio europeo, la decisione, le ratifiche nazionali — presidiano il passaggio.
Questa non è un’imperfezione procedurale. È il modo in cui l’Unione è costituita. Come ha osservato la teoria costituzionale più avvertita, un esercito è al cuore di ogni comunità politica capace di decidere sulla propria vita: il monopolio della forza legittima è l’attributo dello Stato sovrano, e un esercito europeo trascinerebbe l’Unione verso la statualità. Ma l’Unione non è uno Stato e non rivendica il monopolio della forza. È — nella descrizione teorica più convincente — una democrazia: una comunità in cui una pluralità di popoli si governa insieme senza costituire un unico popolo, e in cui ciascun popolo conserva la competenza sulle proprie funzioni essenziali, tra cui la sicurezza nazionale.
Ne discende una conclusione che la retorica dell’autonomia strategica preferisce ignorare. L’Unione non può volere una difesa comune non perché le manchi il coraggio, ma perché la sua stessa costituzione materiale è progettata per non produrre una volontà unitaria sull’uso della forza. La volontà, in materia militare, resta frammentata in ventisette volontà nazionali, ciascuna dotata di veto, ciascuna gelosa della propria sovranità. Chi lamenta l’assenza di volontà politica scambia l’effetto per la causa: la volontà non c’è perché il sistema è costruito per non generarla. E qui la ganascia interna si salda a quella esterna. La frammentazione sovrana è sostenibile solo perché esiste un garante esterno che supplisce all’impotenza collettiva; e il garante esterno ha interesse a che la frammentazione persista, perché un’Europa militarmente unita sarebbe un alleato meno docile. La retorica dell’autonomia strategica, coniata proprio in questa stagione, gira a vuoto perché nomina un obiettivo che le due ganasce, insieme, rendono irraggiungibile con gli strumenti dati.
